I. A Constituição Federal de 1988 afirma ser livre a criação, fusão, incorporação e extinção de partidos políticos, observados os princípios enunciados em seu art. 17, assim como assegura aos partidos políticos autonomia para definir sua estrutura interna, organização e funcionamento, tendo com isto sepultado a sistemática da Carta de 1967, emendada em 1969, que tolhia a vida político-partidária submetendo-a a amarras que acabaram incorporadas à Lei Orgânica dos Partidos Políticos editada em 1971. A nova sistemática constitucional, contudo, só veio a se consolidar com o advento da Lei n° 9.096, de 19 de setembro de 1995, que revogou a mencionada Lei Orgânica dos Partidos Políticos e dispôs sobre a nova disciplina legal para os partidos políticos nacionais. Até então, convivia o estatuto intervencionista de 1971 com as normas constitucionais de 1988, liberadoras dos partidos políticos, gerando grandes dificuldades ao exegeta para conciliar suas discrepâncias.
Com o advento da Lei n° 9.096/95, calcada na autonomia assegurada pelo Constituinte de 1988, dúvidas têm sido suscitadas a respeito da competência da Justiça Eleitoral para conhecer de questões por ela disciplinadas, parecendo a alguns que a preconizada autonomia impediria que a Justiça Eleitoral examinasse temas como filiação partidária e constituição de diretórios, os quais, ao ver de outros, quando muito deveriam ser submetidos ao crivo da Justiça comum na hipótese de surgimento de conflito de interesses.
É de fundamental importância, assim, a definição de critérios para a sistematização das questões que, em sede de relações intra-partidárias, ainda permanecem na competência da Justiça Eleitoral, seja através de contribuição da doutrina, seja através da jurisprudência.
Parece induvidoso, de início, que a autonomia assegurada pela Lei n° 9.096/95 não significa imunidade dos partidos políticos ao crivo do Poder Judiciário em relação aos atos que pratiquem, pois sempre que se caracterizar lesão, ou ameaça de lesão a direito, o acesso ao Judiciário estará assegurado pelo inciso XXXV do art. 5° da Constituição Federal.
Doutra parte, tal autonomia também não significa que os partidos políticos estejam imunes ao controle da Justiça Eleitoral, bastando lembrar que o próprio nascimento do partido político está condicionado ao registro de seus estatutos no Tribunal Superior Eleitoral. Antes disso, ainda que tenha adquirido personalidade jurídica na forma da lei civil, o partido não poderá participar do processo eleitoral, receber recursos do Fundo Partidário e ter acesso gratuito ao rádio e à televisão (art. 70, § 2°, da Lei 9.096/95). E o TSE também pode determinar o cancelamento do seu registro civil (art. 28). Se não bastasse, o partido deve arquivar, no Cartório Eleitoral de cada município em que se organize, a relação de seus filiados (art. 19), deve apresentar à Justiça Eleitoral o seu balanço contábil anual (art. 32), e está sujeito à fiscalização das despesas de campanha (art. 34) e da propaganda partidária (art. 45).
II. Mas se é assim, no que consiste, afinal, a autonomia dos partidos políticos? Consiste, pura e simplesmente, na atribuição, que agora lhes foi outorgada, para "definir" sua estrutura interna, organização e funcionamento, ao contrário do que ocorria no regime anterior (CF 67, art. 152), em que tais questões devem ser reguladas por lei federal, a Lei Orgânica dos Partidos Políticos. Libertaram-se os partidos políticos, portanto, do modelo padronizado e obrigatório da lei para a sua organização e funcionamento, cabendo-lhes hoje a escolha da estrutura interna que melhor lhes convenha, com a definição dos órgãos que deviam compô-la, sua organização e funcionamento, e das normas de fidelidade e disciplina partidárias (CF, art. 17, § 1°).
Para tanto, os partidos políticos devem elaborar os seus estatutos e submetê-los a registro perante o Tribunal Superior Eleitoral para que alcancem eficácia e estabilidade. Os estatutos, portanto, passam a assumir papel normativo para as diferentes relações intra-partidárias que regulem, substituindo-se à antiga Lei Orgânica neste mister.
Através deles, doutra parte, os partidos estarão normatizando a sua autodisciplina. De conseqüência, eventual violação que o partido cometa em relação às regras de seus próprios estatutos, por certo são passíveis do controle jurisdicional, sempre que violado, ou ameaçado de violação algum direito. Até porque os estatutos partidários estarão regulando, em grande parte, o exercício de direitos políticos, que não podem ficar desprotegidos da tutela jurisdicional.
E esta tutela há de ser prestada pela Justiça Eleitoral, no seu papel institucional de justiça especializada, pois dela se espera muito mais do que a mera administração do pleito, tarefa que hoje, pelos avanços da informática, poderia até ser terceirizada. Cabe à Justiça Eleitoral, como lembra Torquato Jardim2 "controlar minimamente o partido político" no cumprimento dos princípios constitucionais enunciados pelos arts. 14 a 17 da Carta Federal, relativos ao exercício dos direitos políticos, que necessariamente passa pela atividade dos partidos políticos, bastando lembrar que é hoje condição constitucional de elegibilidade a filiação partidária (CF, art. 14, § 3°, V), cabendo aos partidos políticos a missão institucional de servir de "canais por onde se realiza a representação política do povo", para usar as palavras de José Afonso da Silva3. Sendo assim, todo cidadão interessado em se apresentar como candidato no processo de representação popular tem o direito de se filiar a partido político, observadas as regras dos respectivos estatutos. Essas regras, de sua vez, devem estabelecer critérios claros e objetivos para a admissão de filiados, com isto eliminando o risco da recusa discriminatória, fruto de preconceitos ou outras intolerâncias, que a Constituição repele (art. 5°, XLI).
Daí ser inafastável a tutela da Justiça Eleitoral sempre que em jogo estiver ato de partido político que atente contra o direito à filiação partidária (recusa, suspensão ou expulsão), condição para o exercício de direitos políticos inerentes à própria cidadania; ou quando se veja o filiado alijado do pleito eleitoral por ter sido impedido de participar, por órgão do partido, do processo de indicação de candidatos regulamentado pelo respectivo estatuto. Escusar-se a Justiça Eleitoral dessa tutela seria negar a sua missão constitucional como justiça especializada.
III. Surge agora a Lei n° 9.504, de 30 de setembro de 1997, estabelecendo genericamente "normas para as eleições" e, com isto, trazendo um grande alento aos estudiosos do Direito Eleitoral, na expectativa de que esteja por findar o longo e sombrio período das leis sazonais, reguladoras de pleitos específicos e renovadas a cada ano antecedente à realização de novas eleições.
Todavia, muito embora editada com o propósito de regular "as eleições", a nova lei extrapola os limites a que se propôs para também regular algumas atividades dos partidos políticos, com isto invadindo a seara da Lei nº 9.096/95, que foi editada como regulamentadora do inciso V do § 3° do art. 14 da Constituição Federal - que trata da filiação partidária - e do art. 17 da mesma Carta, dispositivo único do título "Dos Partidos Políticos".
Dentro dos objetivos desta exposição, contudo, interessa a análise da nova lei eleitoral como balizadora dos limites e contamos da autonomia constitucional dos partidos políticos. E sob este enfoque, o que se constata é que a referida lei contém dispositivos que, em maior ou menor extensão, acabam por interferir na vida partidária.
Com efeito, sob o título "Das Convenções para a Escolha de Candidatos", a nova lei, muito embora remetendo às normas dos estatutos partidários a disciplina da matéria (art. 7°), desde logo estabelece que, na eventual omissão dos órgão estatutos, "caberá ao órgão de direção nacional do partido estabelecer as normas a que se refere este artigo, publicando-as no Diário Oficial da União até cento e oitenta dias antes das eleições" (art. 7, § I). Trata-se, sem dúvida, de ingerência indevida na vida intema do partido, pois eventual omissão dos estatutos sobre regras a serem seguidas para a escolha ou substituição de candidato não é fato suficientemente relevante para impedir que o partido delibere, nos diferentes níveis de hierarquia, sobre como deva proceder. Até porque a omissão dos estatutos pode significar a disposição do partido de deixar que tais questões sejam resolvidas pelas diferentes esferas, na capacidade adequada, o que poderá trazer dificuldades para a efetivação do dispositivo transcrito, bastando que se considere a hipótese de não ser atendida a determinação da nova lei pelo órgão diretivo nacional do partido político. Qual seria a conseqüência desta eventual omissão? A lei não o diz, nem traz qualquer cominação, não sendo razoável que se imagine que o partido, em tais condições, não possa disputar o pleito.
Por outro lado, o mesmo dispositivo acaba por impingir aos partidos políticos a chamada candidatura nata, ao assegurar aos detentores de mandato de deputado federal, estadual ou distrital, ou de vereador, e aos que tenham exercido esses cargos em qualquer período da legislatura que estiver em curso, o registro de candidatura para o mesmo cargo pelo partido a que estejam filiados, com isto tolhendo a autonomia das convenções partidárias e criando um privilégio que quebra a isonomia entre os filiados, assegurada já pelo texto constitucional pela própria Lei n° 9.096/95 (art. 4°).
Ademais, é extremamente ampla a possibilidade de configuração da candidatura nata pela nova lei, pois não é exigido o integral cumprimento do mandato e nem mesmo há previsão de um período mínimo de exercício, o que poderá possibilitar urna rotatividade de suplentes no exercício relâmpago de mandatos apenas para garantia da nova candidatura. Doutra parte, a regra desprestigia a fidelidade partidária, pois não exige que a candidatura nata se dê no seio do mesmo partido pelo qual o candidato foi eleito (art. 7°, § 4°), dando guarida à conhecida ciranda de políticos por diferentes partidos, que tanto enfraquece as agremiações partidárias e o próprio sistema representativo, e que a Carta de 88 procurou expurgar ao estabelecer a obrigatoriedade de que os estatutos dos partidos políticos contivessem "normas de fidelidade e disciplina partidárias" (art. 17, § 1°).
No tocante à formação de coligações também há algum excesso normativo na nova lei - como a desnecessária (porque óbvia) previsão de que na chapa da coligação podem inscrever-se candidatos filiados a qualquer partido político dela integrante (art. 6°, § 3°, I) -, afora nítidas invasões na esfera interna dos partidos e na liberdade de negociação entre diferentes agremiações partidárias a respeito da coligação a ser formada.
Assim o mesmo art. 7°, em seu § 2°, estabelece que "Se a convenção partidária de nível inferior se opuser, na deliberação sobre coligações, às diretrizes legitimamente estabelecidas pela convenção nacional, os órgãos superiores do partido poderão, nos termos do respectivo estatuto, anular a deliberação e os atos dela decorrentes". A regra, de início, sugere que a formação de coligações, nos diferentes níveis da hierarquia partidária, depende de prévia deliberação da convenção nacional dos partidos, tema que se insere na autonomia dos partidos políticos para definir, através dos respectivos estatutos, sua estrutura interna, organização e funcionamento. Como também é da autonomia dos partidos o estabelecimento de normas reguladoras da disciplina partidária, não cabendo ao legislador ordinário instituir casos de intervenção em órgão de menor hierarquia por órgãos superiores do partido político (CF, art. 17, § 1°).
No tocante à substituição de candidatos da coligação, tratando-se de eleição majoritária, a nova lei exige que a mesma se faça "por decisão da maioria absoluta dos órgãos executivos de direção dos partidos coligados, podendo o substituído ser filiado a qualquer partido dela integrante, desde que o partido ao qual pertencia o substituído renuncie ao direito de preferência" (art. 13, §2°). A previsão de quorum qualificado para deliberação de órgão do partido político, à toda evidência, é excrescência da nova lei, por se tratar de matéria estatutária e que igualmente se insere na autonomia dos partidos políticos, na forma e nos limites estabelecidos pela Carta Federal. A exigência legal só poderá trazer dificuldades aos partidos políticos coligados, seja por eventual conflito com os respectivos estatutos, seja pela possibilidade de questionamentos recíprocos a propósito de eventual não atendimento da maioria absoluta nas deliberações.
Melhor seria, em sede de coligações, que se deixasse aos partidos a possibilidade de deliberar sobre as diferentes facetas que sua formação envolve, seja no próprio pacto que a instituísse, seja pela adoção das regras dos respectivos estatutos.
IV. Todavia, a despeito das imperfeições que possa apresentar, a Lei n° 9.504, de 20 de setembro de 1997, pode ser o marco de uma nova era do Direito Eleitoral ao estabelecer normas permanentes para a disciplina dos diferentes pleitos, tais como as relativas aos requisitos para que deles participem os partidos políticos (art. 4°), e as que definem as regras sobre domicílio eleitoral e prazo de filiação partidária (art. 9°), questões geralmente objeto de Autuações ao sabor de interesses momentâneos, que costumeiramente refletiam nas leis anteriormente editadas. Que não se frustre esta expectativa.
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